Le régime local d’Alsace-Moselle face aux réformes nationales des assurances sociales

L’adoption de la loi sur la sécurisation de l’emploi votée en 2013 introduit de nouveaux droits à la protection sociale, notamment la généralisation de l’accès à la complémentaire santé pour l’ensemble des salariés à compter du 1er janvier 2016. Ce nouveau dispositif est contesté en Alsace-Moselle car il remettrait en question le régime local d’assurance-maladie, qui correspond à un régime de Sécurité sociale spécifique des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. Le régime local d’Assurance Maladie d’Alsace-Moselle (RLAM) est une assurance complémentaire obligatoire dérogatoire au droit commun français, dont les dispositions juridiques relèvent du code de la Sécurité sociale. Les assurances sociales locales constituent un des pans importants du droit local alsacien-mosellan, avec le régime concordataire des cultes.

Cette situation juridique originale est le résultat de la construction d’un droit local en Alsace-Moselle, héritage de l’histoire mouvementée de ces départements disputés durant des décennies par la France et l’Allemagne. Il s’est constitué par strates successives depuis l’annexion des départements alsaciens et mosellans en 1871 à la réintégration au territoire français en 1918. Les autorités allemandes et françaises, afin de ménager les populations locales, ont conservé les législations antérieures tout en cherchant à l’adapter au nouveau contexte juridique. 

Ainsi en 1871 les premiers acquis sociaux accordés aux salariés par les entrepreneurs régionaux furent conservés dans le traité de paix de Francfort marquant le passage des trois départements à l’Empire allemand. Il s’agissait de caisses de secours mutuels et d’institutions patronales de secours qui assuraient les soins d’un médecin, la couverture pharmaceutique en cas d’interruption de travail pour maladie ou accident. Les Alsaciens et Mosellans, désormais citoyens allemands, bénéficièrent bientôt des lois sociales du chancelier Bismarck instaurant l’assurance maladie obligatoire (1883), l’assurance pour les accidents du travail (1884) et enfin celle pour l’invalidité et la vieillesse (1889). Ces trois grandes lois sociales sont souvent considérées comme les bases d'un Etat social et la matrice de l'Etat-Providence. Pourtant, ces législations sociales s’inscrivent dans le cadre d’une politique de répression antisocialiste (loi d’exception en 1878 qui dissout les groupements socialistes, qui interdit les manifestations et la presse socialistes et qui autorise l’arrestation ou l’assignation à domicile des militants).

La réintégration de l’Alsace-Moselle à la France à la fin de la Première Guerre mondiale s’accompagne de la conservation à titre transitoire par la loi du 17 octobre 1919 de la législation sociale héritée de l’empire allemand : c’est elle qui constitue la loi fondatrice du régime local alsacien-mosellan (elle est pérennisée par la loi du 1er juin 1924). Il offre une couverture sociale plus avantageuse et plus protectrice que la législation nationale (qui remonte à la loi de 1898 sur la protection contre les accidents du travail des salariés et à celle de 1910 instaurant le premier système d’assurance vieillesse obligatoire pour les salariés) qui ne disposait pas encore de système d’assurance maladie obligatoire (avant la loi du 30 avril 1930 faisant naître les assurances sociales obligatoires), générant de facto une nouvelle strate dans le droit local.

Après une nouvelle annexion par l’Allemagne au cours de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement provisoire de la République française (GPRF) instaure par l’ordonnance du 4 octobre 1945 la Sécurité sociale. Après avoir envisagé la suppression du régime local, devant la mobilisation de la population alsacienne et mosellane, le GPRF a décidé de maintenir son meilleur remboursement des frais médicaux aux habitants en échange d’une cotisation salariale complémentaire (décret de juin 1946) dans l’attente d’un alignement général avec la France (qui n’a jamais été réalisé). Il s’agit de la naissance dans le droit français du régime local. La loi du 31 décembre 1991 a officialisé le régime local d’Alsace-Moselle. Depuis le décret du 31 mars 1995, le régime local d’assurance maladie est désormais géré par un organisme autonome et décentralisé (conseil d’administration du régime local) dont le siège est à Strasbourg, traduisant la régionalisation de la gestion du régime local.

Les différentes réformes de la protection sociale traduisent les tensions entre particularisme juridique local en Alsace-Moselle et aspiration à l’uniformisation des cadres de la protection sociale. Son devenir reste cependant toujours en sursis comme en témoigne les débats récents autour de l’assurance maladie.

Le reportage met en évidence, par le discours de la journaliste et les infographies, le fonctionnement du régime local d’assurance maladie en Alsace Moselle (RLAM) en mettant en avant ses bénéficiaires, ses dispositifs juridiques et ses avantages par rapport au régime général de Sécurité sociale mais surtout les inquiétudes que font peser la généralisation de la complémentaire santé, décidée en 2013 et entrant en vigueur en 2016, sur le régime local.

Souvent considéré comme un « héritage du système allemand maintenu après la seconde guerre mondiale » (dixit la journaliste), le régime local a été institué en 1946, dans le prolongement de la création de la Sécurité sociale, et n’a plus de lien ou de filiation avec le droit allemand d’assurance maladie. Il couvre près de 2,2 millions de bénéficiaires dont près d’1,6 millions de cotisants et 580000 ayant-droits en 2019. 77% des assurés du régime général sont bénéficiaires du régime local. Sont concernés par le RLAM les salariés et les actifs en recherche d’emploi résidents dans les trois départements (52% des bénéficiaires), les retraités concernés par les deux situations précédentes (21%) et les ayant-droits de l’ensemble des bénéficiaires (27%). Le RLAM exclut donc les fonctionnaires des trois fonctions publiques, les travailleurs indépendants et les salariés des régimes spéciaux.

Le régime local est plus avantageux que le régime général de la Sécurité sociale : le remboursement des actes médicaux et des médicaments est supérieur au régime général. A titre d’exemple, les frais de consultation d’un médecin sont pris en charge à 70 % dans le régime général alors qu’ils le sont à 90% (20% supplémentaire dans le cadre du régime local). En contrepartie, les bénéficiaires doivent verser des cotisations sociales d’un taux unique de 1,5% du salaire brut, à la charge exclusive des salariés et des retraités sans participation des employeurs. Il permet une importante redistribution sociale car les cotisations sont proportionnelles et portent sur le salaire brut non plafonné (près de 90% des chômeurs et 20% des retraités sont assurés sans verser de cotisations entre contrepartie). Il est également excédentaire : on peut notamment expliquer cette situation financière positive par le niveau d’emploi en Alsace-Moselle qui contribue à augmenter le nombre de cotisants et par de faibles frais de gestion car il est adossé aux organismes du régime général de la Sécurité sociale pour le versement des prestations complémentaires (par les CPAM) et pour le prélèvement des cotisations sociales (par l’URSSAF). L’insertion d’une conférence de presse avec Daniel Lorthiois, syndicaliste CFDT et président du Conseil d’Administration de l’instance de Gestion du Régime local d’Alsace-Moselle depuis 1995, invite à expliciter la gouvernance du RLAM. C’est une instance autonome et gérée par les seuls représentants des organisations syndicales de salariés : composée de 34 membres, c’est elle qui détermine le niveau des prestations sociales et des cotisations sociales.

Pourtant, le RLAM semble menacé d’un risque de remise en question, depuis le vote de la loi de sécurisation de l’emploi en 2013 qui institue l’obligation pour toutes les entreprises de se doter d’un contrat collectif de complémentaire santé pour leurs salariés en recourant à un opérateur privé, devant être financé à 50 % par le salarié et à 50 % pour l’employeur, à compter du 1er janvier 2016 (bien que la mise en œuvre ait été reportée au 1er juillet 2016 en Alsace-Moselle). Devant l’impossibilité d’adapter le régime local à la législation nationale, le gouvernement d’Emmanuel Valls et sa ministre de la Santé, Marisol Touraine, ont adopté un décret le 13 mai 2016 précisant les conditions pour l’Alsace-Moselle : le RLAM couvrirait 72% des prestations prévues par le panier de soins minimal légal et les 28% seraient partagés entre les salariés et les employeurs (14% chacun). Pour ses détracteurs, notamment Daniel Lorthiois, ces nouvelles dispositions juridiques provoquent une rupture d’égalité : un salarié du régime local financera à 86% sa couverture complémentaire santé alors qu’un autre du régime général seulement 50%. Par ailleurs, pour la première fois, un régime complémentaire obligatoire devient plus généreux que le régime local mais surtout, une solidarité obligatoire opérée par le secteur privé et réservée aux seuls salariés empiète sur la solidarité territoriale ouvrant la voie à une possible privatisation de l’offre totale d’assurance-maladie complémentaire obligatoire en Alsace-Moselle.