Le carré institutionnel de l’UE

Dans l’histoire de la construction européenne, les différents traités ont cherché à établir un pouvoir original, à mi-chemin entre institutions étatiques et structure fédérale, entraînant une gouvernance sans gouvernement. Ce que Jacques Delors appelle un « objet politique non identifié » repose aujourd’hui sur 7 institutions, au fonctionnement parfois complexe pour le citoyen européen. Le programme de 1e en spécialité histoire-géographie, géopolitique et sciences politiques invite dans un des jalons du thème 1 à s’interroger sur le fonctionnement de l’UE, entre démocratie représentative et démocratie déléguée. En quoi les institutions européennes présentées dans ce sujet relèvent-elles de la démocratie représentative ? 

L’Union est une démocratie doublement représentative par le vote des citoyens à deux niveaux : directement au Parlement européen et indirectement au Conseil européen et au Conseil de l’UE. Construite sur la coexistence de deux légitimités, celle des citoyens et celle des États, la démocratie représentative de l’Union européenne se définit par la recherche d’un compromis institutionnel entre la logique supranationale et la logique intergouvernementale. Elle repose sur la séparation des pouvoirs et sur une recherche d’équilibre constant entre ces pouvoirs au fur et à mesure des réformes institutionnelles de l’UE. 

Différentes institutions participent au processus décisionnel de l’UE, le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne étant au 1er plan. La Commission propose de nouveaux actes juridiques qui sont ensuite adoptés par le Parlement et le Conseil, souvent conjointement dans le cadre d’une procédure législative ordinaire (procédure de codécision). 

L’Assemblée parlementaire des Communautés européennes, devenue Parlement européen en 1962, est composée de députés désignés par les Parlements nationaux parmi leurs membres. Il est décidé en 1976 de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct. Depuis 1979, des eurodéputés sont donc choisis pour cinq ans par les citoyens de l'Union. Au cours de la législature 2019-2024, le nombre d'eurodéputés est passé de 751 à 705 en raison du Brexit. Le nombre de députés par pays dépend de la population de celui-ci. Ainsi, en 2019, l'Allemagne en a élu 96, la France 79, mais Chypre, Malte et le Luxembourg seulement 6. Les députés européens siègent par groupes politiques transnationaux, au nombre de sept en 2019. Au fil des traités, depuis trois décennies, le Parlement européen n’a cessé d’acquérir de nouveaux pouvoirs. Le traité de Lisbonne (2007) entré en application en 2009 a placé le Parlement sur un pied d’égalité avec le Conseil des ministres. Le Parlement détient et partage avec le Conseil l’autorité budgétaire et le pouvoir législatif. Il vote en effet les directives et règlements proposés par la Commission qui s'imposent ensuite aux États membres.

Le Parlement européen exerce un contrôle démocratique sur les autres institutions, notamment sur la Commission européenne. Les commissaires ne peuvent ainsi entrer en fonctions sans l'accord du Parlement. Ce dernier peut aussi contraindre la Commission à la démission. Le traité de Lisbonne a renforcé cet équilibre des pouvoirs en indiquant que le candidat au poste de président de la Commission doit être choisi en tenant compte des résultats des élections européennes. Le Parlement peut par ailleurs recevoir des pétitions de citoyens européens. Il représente le lien entre le citoyen électeur et la prise de décision à l’échelle européenne. Il élit le Médiateur européen et dans chaque État membre, les Bureaux d’Information travaillent à promouvoir l’idée européenne. 

Le Conseil de l’UE représente et défend les intérêts des États membres de l’UE et non l’intérêt général de l’Union. C’est avec le Parlement le principal organe décisionnel de l’UE. Il réunit les ministres des 27 pays de l’UE, mais sa composition varie selon le sujet en discussion. Ainsi, si le Conseil doit discuter de questions sanitaires, ce sont les ministres de la Santé qui vont se réunir. 

La Commission européenne gère les affaires courantes de l’UE. C’est la seule institution de l’UE qui peut proposer une législation (souvent à la demande du Parlement européen et du Conseil), même si ce sont le Conseil et le Parlement qui votent à son sujet. Le personnel de la Commission est l’équivalent de la fonction publique d’un Etat membre et est organisé en directions générales et en services, similaires à ceux des ministères à l’échelon national.

Le Conseil européen est l'organe au sein duquel les chefs d'États et de gouvernements des pays membres de l'Union européenne se réunissent. Créé en décembre 1974, son poids s’est renforcé par le traité de Lisbonne en décembre 2007, entré en vigueur en décembre 2009. Se réunissant à Bruxelles, le Conseil européen est chargé de donner à l'Union européenne « l'impulsion nécessaire à son développement ». Il définit ainsi les « orientations politiques générales » et les priorités de l'Union, à commencer par son calendrier.

Ce sujet a été traité par la rédaction européenne de France Télévisions à Strasbourg pour le 281e numéro du magazine La Voix est libre, diffusé sur France 3, à trois semaines de la tenue des élections européennes de 2014. Il se veut avant tout didactique en utilisant différentes infographies pour présenter aux électeurs le rôle des différentes institutions européennes. Il s'efforce en effet d'expliquer le plus clairement possible le fonctionnement des quatre principales institutions de l'Union (le Parlement, la Commission et le Conseil européen et le Conseil des ministres). Des panneaux présentent les principaux pouvoirs des 4 institutions et un schéma animé montre leurs interactions. Le parti pris des journalistes a été de déroger à la présentation du triangle institutionnel et de présenter un carré institutionnel. Cela est pertinent car le Conseil européen a vu son poids s'accroître dans les institutions européennes depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. En effet, le Conseil européen est alors devenu une institution de l'Union. Il dispose ainsi désormais d'un président permanent élu pour deux ans et demi. Le titulaire actuel du poste est le Belge Charles Michel.

Il aurait cependant été judicieux de rappeler quelles institutions sont regroupées dans l’expression « triangle institutionnel ». En effet, c’est dans ce triangle que vont être définis les directives et règlements européens qui s’appliqueront ensuite dans toute l’Union européenne. En principe, il appartient à la Commission de proposer de nouveaux actes législatifs européens et de les mettre en œuvre, puis au Parlement et au Conseil des ministres de les adopter. La Commission et les États membres se chargent ensuite de les appliquer, et la Commission veille à leur respect. La Commission est composée de vingt-sept commissaires européens, soit un par État membre. Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, poste occupé par l’Espagnol Josep Borrell depuis 2019, en fait partie. Nommés pour un mandat de cinq ans renouvelables, ils ont chacun un domaine de compétences. La Commission est dirigée par un président, élu par le Parlement européen également pour cinq ans, sur proposition du Conseil européen. C’est Ursula Von der Leyen, la première femme à avoir été nommée à ce poste, qui préside ainsi la Commission depuis 2019.

Le Conseil européen, quant à lui, joue principalement un rôle d’impulsion, de guide pour les trois autres institutions. Le sujet aurait pu évoquer également les trois autres institutions européennes, à savoir la Cour de justice européenne, la Cour des comptes européenne et la Banque centrale européenne.